User:洗咧哈囉/司法院釋字第585號解釋

洗咧哈囉/司法院釋字第585號解釋
聲請日期	2004-09-15
公佈日期	2004-12-15
案件编号	中華民國釋憲案 釋字第585號
聲請人	立法委員柯建銘等九十三人
代理人	顧立雄、陳慈陽、陳英鈐
爭點	真調會條例違憲？
法庭成员
主席	林永謀
法官	王和雄、謝在全、賴英照、余雪明、曾有田、廖義男、楊仁壽、徐璧湖、彭鳳至、林子儀、許宗力、許玉秀
适用法律
中華民國憲法第37、41、58條第2項、62、63、70、95、96條 三一九槍擊事件真相調查特別委員會條例第1條第1項、第2項、第4項、第4條、第6條、第7條、第8條、第9條、第10條、第11條、第12條第1項、第13條、第15條、第16條、第17條、第18條 釋字第325號解釋 釋字第461號解釋

司法院釋字第585號解釋於中華民國93年（2004年）12月15日作成，其爭點在於中華民國93年9月24日公布施行之「三一九槍擊事件真相調查特別委員會條例」，是否逾越立法院的憲法職權，進而侵犯其他憲法機關(行政、司法、監察)的職權。此為中華民國憲法上有關權力分立的重要解釋之一，對憲政機關的職權運作，尤其是國會調查權，設下許多標準，之後的國會職權修法釋憲案(即憲法法庭113年憲判字第9號判決)也多引用本號解釋。另外，大法官也在本號解釋中首次確認其具有作成暫時處分之權力。

本解釋宣告部分條文違憲，但重要之處在於本解釋建立了立法院就行使其憲法職權，享有調查權此一必要之輔助性權力的憲法框架。擴張了釋字第325號解釋的立法院文件調閱權。本號解釋也是司法院大法官第5次召開言詞辯論庭。

案件背景

主条目：三一九槍擊事件

2004年3月19日下午，時任中華民國總統陳水扁和副總統呂秀蓮於臺南市進行競選活動時遭到槍擊，造成陳水扁與呂秀蓮分別於腹部與膝蓋受傷。此案件被認為對於隔日舉辦的第11任正副總統選舉投票產生影響，後因嫌犯自殺全案不起訴。後來國民黨與親民黨佔多數席次的立法院三讀通過三一九槍擊事件真相調查特別委員會條例，建立三一九槍擊事件真相調查特別委員會。隨後行政院提出覆議，覆議失敗並總統依法公布該條例後，民進黨立院黨團聲請大法官釋憲。

聲請意旨

聲請人主張：

一、真調會條例逾越立法權限：真調會完全取代檢察機關之偵查且干預法院獨立審判及監察院之調查權，突破五院體制之限制，是憲法所不容許之混合機關，並逾越立法權之權限範圍。

二、真調會所行使之職權侵犯其他憲法機關權力，違反權力分立原則：

（一）侵犯總統豁免權及人事任命權：真調會之調查對象包括總統，且總統亦不得以國家機密為由，拒絕真調會或真調會委員之調查；真調會委員任命方式完全剝奪總統之人事任命權，違反憲法第41條。

（二）侵犯檢察官偵查權：真調會掌握個案之刑事偵查權，甚至可以指揮檢察官起訴，破壞刑事訴訟上之權力分立與法治國原則。

（三）侵犯司法權：真調會條例規定法院確定判決所認定之事實與真調會所認定之事實有所不同時，必須以真調會之認定為準。

（四）侵犯監察院調查權：真調會將不屬於立法院之國會調查權，賦予真調會，逾越釋字325號解釋對監察院行使調查權所設定之範圍。

三、真調會經費由行政院支應牴觸憲法：依釋字第264及391號解釋，立法院不得要求行政院為特定預算科目之支出。

四、真調會之組成方式違憲：真調會委員由各政黨（團）推薦，使中國國民黨與親民黨可以完全掌控真調會之運作且無任期規定，違反民主原則。

五、真調會違反比例原則及正當法律程序：真調會條例所追求的目的並不合憲，且強制處分權之行使空白、概括授權真調會委員行使，侵犯人民自由、隱私等基本權，違反比例原則。且真調會條例第8條第4、8項規定，排除刑事訴訟法等各項限制，概括授權真調會及其委員得任意行使強制處分權，已違反正當法律程序。

理由書

本案因司法院院長兼大法官會議主席的翁岳生，因曾致函立法院長王金平，對真調會條例草案表達司法院的立場，引發國民黨及親民黨人士質疑對真調會條例已有違憲的成見，以及副院長城仲模因致電立委蘇盈貴關說真調會條例的覆議案疑雲，兩人自請迴避審理。

一、立法院有調查權

（一）調查權之依據

大法官認為，立法院由人民選舉之立法委員組織之，代表人民行使立法權，為有效行使憲法所賦予之立法職權，依其固有權能，得享有一定之調查權，主動獲取行使職權所需之相關資訊，以充分思辯、審慎決定，善盡民意機關職責及發揮權力分立與制衡。

（二）調查權之方式—釋字325、461、585、729

釋字第325號認為，憲法第95及96條之調查權仍屬監察院專有，但立法院在行使憲法職權時，得經院會或委員會之決議，要求有關機關就議案涉及事項提供參考資料，必要時並得經院會決議調閱文件原本。但國家機關獨立行使職權受憲法之保障者，例如司法機關審理案件表示之法律見解、考試機關對於成績之評定、監察委員為糾舉、彈劾或糾正與否之判斷，以及案件在裁判確定前偵查、審判之處置及卷證等，立法院調閱文件需受限制。此解釋指明了立法院享有文件調閱權，但此權力為立法委員集體行使的職權，不能由個人進行文件調閱。

接著在釋字第461號中，延續釋字第325號解釋見解，認為立法委員就不明瞭事項，得經院會或委員會決議要求有關機關就議案相關事項提出資料，就該資料有疑義時，得進一步詢問。且因行政院應依憲法規定對立法院負責，故凡行政院各部會首長及其所屬公務員，除依法獨立行使職權，不受外部干涉之人員外，於立法院各種委員會到會備詢時，有應邀說明之義務。除非因執行業務而有正當理由外，不得拒絕應邀到會備詢，但詢問內容涉及重要機密事項者，免予答覆。司法、考試、監察三院院長，本於五院間相互尊重及憲政慣例，得不受邀請備詢。

釋字第585號解釋進一步闡明:

1.立法院行使調查權，不以釋字325或461的文件調閱權為限，必要時並得經院會決議，要求與調查事項相關之人民或政府人員，陳述證言或表示意見，並得對違反協助調查義務者，施以科處罰鍰之合理強制手段。

2.調查相關程序、救濟等，需以法律適當規範。

3.因特殊例外情形，有委任非立法委員之人士協助調查之必要時，則須制定特別法，就委任之目的、範圍、人事組織事項、特別調查權限、方法與程序等為詳細規定。

而後在釋字第729號中，大法官認為檢察機關基於權力分立，憲法保障其對外獨立行使職權，立法院不得向其調閱偵查中案件的相關卷證，但偵查終結或不起訴處分確定之案件，立法院調閱的目的及範圍必須屬於明確的議案，且與行使其憲法上職權有重大關聯為限。並指出立法院與監察院職權不同，其調查權性質、目的、功能均不同，無重疊之處。

（三）調查權之界限

大法官首先指明，立法院調查權是立法院行使其憲法職權所必要之輔助性、工具性的權力。基於權力分立與制衡原則，立法院調查權所得調查之對象或事項，必須與其行使憲法所賦予之職權有重大關聯，且國家機關獨立行使職權受憲法之保障者，即非立法院所得調查之範圍。

而行政首長依其行政權固有之權能，例如涉及國安、國防或外交之國家機密事項、進行中之犯罪偵查之相關資訊等，依其本質具有行政特權，有決定不予公開之權力。立法院行使調查權涉及此類事項，即應予以適當之尊重，不宜強制行政部門必須公開此類資訊或提供相關文書。在具體案件，就調查事項是否屬於國家機關獨立行使職權或行政特權，宜協商或由司法機關審理解決。

調查委員會之組織及議事程序，必須符合民主原則；其調查範圍，不能違反權力分立與制衡原則，不得侵害其他憲法機關之權力核心範圍，或對其他憲法機關權力之行使造成實質妨礙；有限制人民權利時須符合比例原則、法律明確性原則及正當法律程序。

（四）小結

綜上所述，歷來的司法院解釋對於立法院之調查權，設下這些要件:

1.僅得由院會或委員會集體行使。

2.國家機關獨立行使職權受憲法保障，不得調閱文件。

3.公務員有備詢義務。

4.得對違反協助調查義務者科處罰鍰。

5.調查事項必須與其行使憲法所賦予之職權有重大關聯。

6.須遵守憲法原理原則，尤其不能違反權力分立與制衡，不得侵害其他憲法機關之權力核心範圍，或對其權力之行使造成實質妨礙。且立法院的調查結果，亦不必然拘束其他機關，尤其是檢察機關及法院的認事用法。

二、真調會條例部分違憲

（一）真調會組織

真調會條例第12條第1項雖規定如真相仍未查明，應繼續調查，但基於民意政治原則，調查委員會委員之任期至遲應於該屆立法委員任期屆滿時終止。且基於立法院對調查權應擔負政治責任，負有監督受委任人員履行職務之義務，不得獨立於立法院監督之外。是同條例第4條規定真調會及委員不受其他機關之指揮監督，應指「不受立法院以外機關之指揮監督」之意。又基於指揮監督之職責，立法院對於不適任之真調會委員，自有經院會決議後予以免職之權。

（二）真調會職權範圍

基於權力分立與制衡原則，立法院不得立法授與自身或所屬之委員會行使偵查權或審判權。真調會既在行使調查權，自不得行使檢察官之犯罪偵查權及法院之審判權，亦不得排除或干預監察院或其他有權機關就同一事件，本於其職權調查或偵查之權力。同條例第8條第1項前段、第2項及第3項規定由真調會專屬調查及由其調用之檢察官逕行起訴，已逾越立法院所得行使之調查權範圍而違憲。

而真調會條例第13條第3項規定，調查結果與法院確定判決之事實歧異者，得為再審之理由。大法官認為是個案立法，違反平等原則且逾越立法院權限。

另外，監察院為行使彈劾、糾舉、糾正、審計權，依憲法第95及96條享有調查權，仍應專由監察院行使。其與立法院於行使之調查權在權力性質、功能與目的上並不相同，並無重疊之處。真調會調查權之行使及調查之結果自不能影響監察院調查權之行使。是同條例第12條第1項規定向監察院提出報告義務之規定，有違此一原則。

（三）真調會調查權行使範圍

真調會條例第8條第3項規定三一九槍擊事件真相專由其調查，並未明文排除受憲法保障獨立行使職之權國家機關於調查權範圍之外，依前述憲法意旨，已逾越立法院調查權所得行使之範圍。另外同條第4及第6項規定相關機關不得以各類秘密為由拒絕，基於行政特權，立法院行使調查權涉及此類事項，自應予以適當尊重。就具體事項是否屬於國家機關獨立行使職權或行政特權等，立法院與其他國家機關宜循協商或由司法機關審理解決之。關於調查事項涉及國家機密或偵查保密，相關機關一概不得拒絕之部分，應予修正。

（四）真調會調查權行使違反正當法律程序

因調查權行使，會涉及到許多限制人民基本權的情形，例如憲法第8條保障之人身自由、憲法第11條保障之消極不表意自由、憲法第12條保障之秘密通訊之自由、憲法第15條所保障之營業秘密及憲法第22條所保障之隱私權等。故立法院行使調查權如涉及限制憲法所保障之人民基本權利，須符合法律保留原則、法律明確性原則、比例原則及正當法律程序。但真調會條例第8條第4及第6項因排除現有法律提供被調查人之程序保障，卻未訂定相關之程序規定，例如事前告知、相當準備期間、接受法律協助、合理之拒絕調查、拒絕證言、拒絕提供秘密文件資訊等之事由、依性質採取公開或秘密調查程序等，不符正當法律程序之要求。另對人民受憲法所保障權利之限制是否為達成調查真相目的之必要手段，其規範內容欠缺明確，是前述規定，不符正當法律程序及法律明確性原則。

（五）調查權行使之強制手段僅限科處罰鍰

大法官認為，立法院為有效行使調查權，基於調查權之附屬權力，得依法由立法院院會決議對違反協助調查義務者科處適當之罰鍰，且此一強制權力以科處罰鍰為限，並須符合法律明確性原則。是真調會條例第8條第9項規定賦予真調會得限制相關人員出境，已逾越立法院調查權行使強制權力之必要範圍；且限制亦非調查真相之必要手段，違憲。

三、大法官有為暫時處分之權力

在司法院大法官審理案件法(82.02.03)時期，僅第31條規定憲法法庭審理政黨違憲解散案件時，該政黨之行為已足以危害國家安全或社會秩序，而有必要時，得裁定命政黨停止全部或一部之活動。並未就大法官是否具有暫時處分之權為規定。

大法官首先援引憲法第78及第79條規定，指出大法官依憲法規定，獨立行使司法權，基於司法權的本質，為確保司法解釋或裁判能夠貫徹於原因案件，保全制度應屬司法權核心機能，不因憲法解釋、審判或民事、刑事、行政訴訟之審判而有異。確認了大法官在行使釋憲權時，依司法權本質，享有為暫時處分之權力。大法官並指出，但其保全制度具公益重要性，仍待立法者以法律形成制度內容。

大法官接著提出作成暫時處分的標準:因憲法疑義持續、爭議法令適用或原因案件裁判執行，可能對人民基本權利或憲法基本原則造成不可回復或難以回復之重大損害，對損害防止具急迫必要性，且別無其他手段可資防免其損害時，得權衡作成暫時處分之利弊，顯然利大於弊時，自得准予暫時處分。

但本件因已作成解釋，已無暫時處分之必要。之後釋字第599號則據此暫停戶籍法規定換領身分證需按捺指紋之適用。

意見書

本解釋有2份意見書，分別為許玉秀大法官提出之一部協同一部不同意見書及許宗力大法官提出之部分不同意見書。

課與行政罰之強制處分權部分

許玉秀大法官認為，立法調查是具有憲法正當性的「政黨鬥爭」。立法調查的對象是政府機關，行使目的在於對政府機關行使強制權，故對不配合的政府機關，當然應有制裁權。立法院需要人民配合調查，故可請求人民協助，但人民若不協助，立法院即應尊重。因為立法調查權行使的目的，在於爭取人民支持，若強迫人民捲入政治鬥爭，可能強迫人民作政治表態，將侵害人民不表意的自由。

許宗力大法官認為，監察院調查權或立法院文件調閱權均未配置課予罰鍰之強制處分權，有違反體系正義之嫌。且憲法第67條第2項明定對政府人員與社會上有關係人員只能邀請到會備詢，制憲者有意不讓質詢權之行使配置強制處分權，既立法核心權限之質詢權不能處以罰鍰，則僅具工具權性質之調查權更不能配置罰鍰權。

真調會條例的目的

許玉秀大法官認為，本條例的目的在於調查三一九槍擊事件是否扭曲第11屆正副總統選舉的多數決，即調查最高行政權的產生是否符合民主多數決原則，具有憲法上重要性。

許宗力大法官認為，真調會條例使真調會得許多檢察官，目的在於查明真相，而查明真相最主要形式即刑事偵查權，則將真調會定性為行使國會 調查權機關，並禁止其行使刑事偵查權，已不符立法者本意。

真調會屬於行政機關

許宗力大法官援引德國的機關功能最適原則（funktionsgerechte），指出定性機關組織為行政抑或立法，應參酌其所行使職權之內容以及職權行使所欲達成之目的判斷。而因權力分立目的除在防止國家濫權，以保障人民自由權利外，亦在促使國家決定達到儘可能正確之境界，為了最適實現國家任務之手段。依真調會條例第8條及第13條規定可知真調會主要行使之職權內容為刑事偵查權，應定性為行政權機關。

質言之，並不是先設機關，再決定配置何種任務，而是先確定欲達成何種國家任務，再決定組織如何設計，以助成任務之達成。因此，組織法是否違反權力分立，應檢驗的應該是該國家任務是否配屬於適當之機關？該機關之組織設計是否適於達成該國家任務之目的？而不是根據組織特徵檢驗任務之賦予是否得當。

許宗力大法官批評多數意見以合憲性解釋方法將真調會解釋為國會調查權行使之附屬機關，已不符立法者設置真調會之目的，是「舊瓶裝新酒」，逾越合憲性解釋界限。

惟適用合憲解釋原則也有其界限，例如不得逾越文字可能合理理解的範圍、不能偏離法律明顯可辨的基本價值決定與規範核心。尤其逾越立法的基本價值決定與規範核心，強賦予法律明顯非立法者所欲之內容，再宣告其合憲，這種解釋方式，與其說是出於對立法者意志儘可能最大的尊重，倒不如說是司法者僭越立法者地位立法，與對立法者的善意強暴無異，依本席之見，在此情形，反而是直接宣告其違憲，讓立法者有機會重新思索，或選擇作進一步修正，繼續追求其原始的立法目的，或選擇改弦更張，以嶄新思維另立新法，或乾脆放棄立法，才是對立法者的真正尊重。

國會調查權逾越工具權性質

許宗力大法官批評多數意見將真調會職權連結到憲法第63條之立法院就國家「其他重要事項」議決職權，以證其目的是在輔助立法院主要職權行使。但如果認為立法院隨時可主動就其他重要事項加以議決，而隨時有權調查其主觀認定的重要事項，因難以客觀審查，將可能使國會調查權成為只要立法院多數通過，即可隨時發動的主要獨立權力，將對五權關係產生質變。

立法院在目前憲政體制下不應擁有完整的國會調查權

許宗力大法官認為，三權分立的國會擁有調查弊端為目的之國會調查權，在我國應由監察院所掌有，縱使修憲後，監察院不再是民意機關，然其彈劾、糾舉與糾正之職權並未改變。再者，制憲者根據孫中山的五權憲法理念設計本意，即有意不讓立法院擁有相當於歐美國家國會所擁有之調查權，許宗力雖在政策上也贊成立法院應擁有相當於歐美國家國會所擁有之調查權，但應透過修憲解決而非由釋憲者解釋。

許宗力大法官形容立法院在這次釋憲案上是「失之東隅，收之桑榆」。雖然真調會條例多被宣告違憲，但立法院因此獲得釋字第325號解釋未敢賦予之對人傳喚訊問權及罰鍰之強制權，等同宣告日後立法院擁有相當於歐美國家之完整的國會調查權。

結果

真調會條例第2條第1項前段、第2項後段、第4條、第11條第2項、第12條第1項、第15條第1項、第2項、第16條經合憲性解釋後始合憲。

真調會條例第8條第4項、第6至8項、第12條第1項、第15條第1項有違憲之虞，應予檢討修正。

真調會條例第8條第1項前段、第2至4項、第6項、第9項、第13條第1項、第3項規定違憲，自本解釋公布之日起失效。

後續及影響

因本號解釋指明，真調會運作基於民意政治及屆期不連續原則，至多存續至第五屆立法院任期屆滿為止，即2005年1月13日，而本號解釋於2004年12月15日公布，故真調會僅剩不到1個月可以運作。另外，真調會委員原依真調會條例第2條應由總統任命，而同條例第16條規定總統逾期未任命則自動生效，但本號解釋也指明真調會委員需經院會同意而任命，是委員仍須經院會同意由院長任命的程序補正。

2006年4月11日，立法院在民進黨退席抗議下修正真調會條例，於5月12日立法院院會通過第二屆委員名單，將繼續召開真調會。行政院在5月26日頒布行政院及所屬機關因應立法院依319槍擊事件真相調查特別委員會條例行使調查權協調聯繫要點，不配合真調會調查。

立法院國親兩黨為報復大法官作成本號解釋，在審查94年度中央政府總預算案時，刪除司法院院長、副院長、大法官及秘書長94年度司法人員專業加給之預算，使大法官的月薪減少9萬元，待遇較最高法院法官更低。而後民進黨黨團聲請釋憲，大法官作成釋字第601號，認為大法官亦為憲法上法官，且須對法官除有懲戒事由，始得以憲法第170條之法律予以減俸外，各憲法機關不得以任何其他理由或方式，刪減法官之俸給。故立法院刪除大法官司法人員專業加給，違反憲法第81條而屬違憲。

行政院各部會因不配合真調會調查，遭真調會開罰，民進黨黨團認為真調會條例在修正之後仍屬違憲，再度聲請大法官解釋。2007年9月28日，大法官作出釋字第603號，宣告修正後的真調會條例部分違憲，真調會調用行政機關人員且機關不得拒絕部分逾越立法院職權，另由真調會作出罰鍰部分也違反釋字第585號解釋揭櫫的應由院會決議為之的意旨。並自該解釋公布之日起失效。後真調會隨第六屆立法院任期結束及部分委員轉任法務部長及中華民國國防部長無疾而終。

憲法法庭113年憲判字第9號判決

主条目：國會職權修法釋憲案

2024年的國會改革爭議中，憲法法庭以113年憲判字第9號判決，宣告本號解釋應有數點加以補充:

1.調查重要事項需經院會決議授權，並須保障少數立法委員。

2.依憲法規定應獨立行使職權之成員不得為調查對象，亦不負有協力義務。

3.法院審理中之案件立法院應主動停止調查。

4.調閱文件之原本、複本、繕本或影本，均應經院會決議，釋字第325號解釋應予補充。

5.因公文非個人，所得恣意支配者，立法院自不得要求個別公務員提供相關文件。

6.人民並不負有配合立法院行使職權之憲法義務，立法院不得本於其憲法職權，逕行要求人民提供其所有之文件、資料。但立法要求時，則須符合法治國原則及比例原則，且需符合憲法比例原則嚴格之要求(即須為追求憲法上特別重要公共利益)。

7.人民受詢問須以法律或院會決議明確定之，並且有作證義務之人民，其應享有不低於各訴訟法所定關於證人與鑑定人權益之保障，亦得偕同專業人士或律師，以保障其正當法律程序。

8.人民於調查中，主張有拒絕證言之權利，或調查委員會認其證言虛偽不實，致生爭議時，立法院不得逕對之科處罰鍰，應由立法院循適當之司法途徑起訴解決。

參考資料

Category:2004年台灣法律 Category:司法院大法官解釋