綜合社會保障援助計劃

有些基層市民的綜援金不足維生，往往要拾荒幫補生計

綜合社會保障援助計劃（前稱公共援助，簡稱公援），簡稱綜援，是香港政府提供予香港居民的社会福利計劃，用以協助收入不足以滿足基本需要者滿足該等需要。綜援金可分為標準金額、補助金、特別津貼三部份，涵蓋領取人的基本需要及受政府認可的特別需要。

1971年4月，公共援助制度設立，並不容許15至59歲的健全成人申請。1973年至1976年香港因失業率和通脹率急升，而令不少工會及基層團體要求公援制度也應保障健全的失業成人，1976年政府決定放寬公援到失業人士。1977年4月落實。1991年，香港政府的工作小組發表《跨越九十年代社會福利白皮書》，令公共援助在1993年改名為「綜合社會保障援助計劃」，援助金額亦有所提高。同年，香港社會服務聯會邀請麥法新研究綜援人士，建議政府以「最低可接受生活水平」的準則提高綜援金額，不過此一建議後被政府否決。即使如此，他的研究還是讓港府開始接受以計算綜援人士的開支作為制定綜援金的方法。

香港特區政府在1997年成立後因經濟環境需面對六年的財赤，皆使得它決定減少綜援金額及其他社會開支，如推行自力更生支援計劃、下調綜援標準金、收緊居港不足七年的新來港人士領取綜援的資格。它在出現盈餘後一段長時間都沒有就綜援金額作檢討。取代恆常檢討的是它自2007年起會在財政預算案中決定一次性發放額外的綜援金。不過實行措施則有所調整，如在2014年按終審法院判決恢復新來港人士居港一年就可申請的規定，及在2017年2月1日落實取消不供養父母證明書的安排。

歷史

前身與提出

1948年起，社會福利辦事處開始向單親家庭和殘疾人士等對象提供實物救濟——此一措施於後來發展成公共援助。當時它要求受救濟者須在香港居住了約10年，並只提供熱飯。3年後（1951年）開始提供乾糧。1959年，把接受援助的最少居港年期限制縮減至5年，兼不容許健全成人接受救濟，但實際執行上亦會容許失業人士或收入不足的家庭領取食物。1962年，開始把食米加入到救濟計劃當中。1969年起不再派發熱飯。如按1971年的規定計算，每位成年人扣除租金及學費後的收入少於40元（9岁以下当半个成人計算），便可申請實物救濟。實際得到的援助之換算金額相當於實際計算收入與實物救濟資格的差距。

1965年在立法局通過的《香港社會福利工作之目標與政策》提道「在香港的社會環境中，社會福利的效益應建基於對個人及社區的經濟回報，並需促進社區對不幸的居民的幫助」，但它同時指出由於香港處於「特殊」環境，故提供福利應有優次之分，並指屬香港經濟主脈的製造業「充滿不確定性」，而華人社會的文化「不利於市民向政府求助」，人們反慣於尋求家庭及社會協助。於是最後結論道，政府應提供食物等實物援助，並在福利議題上跟志願機構合作，令受助者最終能自給自足。

同年，香港政府委托學者威廉士就有關議題作研究。1966年完成。他在研究中批評香港政府對製造業不穩的擔憂是過分誇大，而且香港社會的家庭支援角色也在減弱，因此認為香港應設立僱主、僱員、政府三方融資的社會保障計劃。同年，港督戴麟趾與社會福利署署長已有計劃推行社會援助計劃。港府為回應威廉士的研究，於是設立跨部門聯合工作小組，並在1967年4月向戴麟趾提交報告書。當中建議香港可設立社會保險，同時也可設立公共援助。不過，即使當時發生了六七暴動，政府內部還是否決有關設立社會保險的建議，如布政司在當時批評上述建議「財政上不可行」。1970年，縮減領取福利的最低居港限制至1年。

為游說政府內部支持設立公共援助，戴麟趾之後花了四年時間跟反對者討論人們每日開支等問題。最終，戴麟趾及社會福利署署長在面對眾多反對聲音的情況下，堅持設立社會援助，令公共援助制度在1971年4月設立。該一制度受英國《1948年国民救助法》影響，表明政府願意扶持年老體弱者及殘病者滿足基本需要。它定義了一個家庭的「基本開銷」。若某家庭的總入息低於該開銷，則由政府補貼差額；相對地，若高於該標準，則失去援助資格。當局表示計劃以家庭為計算單位的原因在於考慮到華人社會的傳統習慣。當時其金額以人們每日所需的卡路里換算後的食物金額計算，且不容許15至59歲的健全成人申請——單身人士每月最高援助額為33元，全無收入人士則最高援助額為70元。雖然當時福利界對公援具體細節有一定不滿，但普遍認同其方向。

發展

1973年，港府繼設立《傷殘老弱津貼計劃》，與公共援助制度一起成為香港社會保障體系的兩大計劃。1971年至1974年期間，港府的人均社會支出上升了一倍。不過1973年後的數年間，由於香港經濟受石油危機影響，欠缺穩定性，故此政府只按通脹調整社會保障的金額。其中1973年至1976年香港因失業率和通脹率急升，而令不少工會及基層團體要求公援制度也應保障健全的失業成人。而社會服務司的回應則表示因街上行乞者的數量不見增多，故沒必要修改公援。到了該年代中葉，香港經濟狀況好轉，故政府亦邀請英國專家詳樸進一步就香港社會保障提出建議。1976年決定放寬公援到失業人士。1977年4月落實。在處理有關個案時，政府會要求失業人士先在勞工處職業輔導組登記，然後等待一個月方可申請公援。之後再以一個月核實資格才獲發。1978年4月起，增設長期個案補助金，以讓領取公援的家庭能夠替換耗損的家庭用品；除此之外，亦在該年至次年期間決定新增老人補助金、傷殘補助金、入息豁免計劃——前兩者讓家中有60歲或以上的長者，沒有領取其他政府福利金，或擁有合資格殘疾人士的個案多領一筆額外金額；入息豁免計劃則決定在補貼差額時豁免就業長者及年輕寡婦的部分收入，以製造更多誘因讓他們工作。

在1980年代期間，社會福利開支佔本地生產總值約0.57%，在港府整體預算中則佔4.5%至6.5%。期間公援制度約有5次調整，包括增加租金津貼及子女補助金。1991年，香港政府的工作小組發表《跨越九十年代社會福利白皮書》，當中雖認同改善福利制度，但同時認為「香港所面對的挑戰，是在改善服務之餘，不致使受惠人產生依賴性」。它令公共援助在1993年改名為「綜合社會保障援助計劃」（綜援），援助金額亦有所提高。同時原本計劃的「基本金」亦重命名為「標準金」，把原本提供給長者的補助金及能夠同時領取的高齡津貼金額納入到標準金當中計算，最終使長者及合資格殘疾人士能領取較健全成人高的金額。並訂明綜援不能跟其他政府福利金同時領取。同年，香港社會服務聯會邀請麥法新研究綜援人士，他在研究中以香港的生活水平及綜援人士的開支比例作切入點調查，結果發現他們把綜援金的約7成用作購買食品，因此需壓縮其他生活開支。最終建議政府以「最低可接受生活水平」的準則提高綜援金額，不過此一建議後被政府否決——衛生福利科指責若按其建議落實綜援制度，將令15萬勞工不去工作反去拿綜援，並令政府加稅。即使如此，他的研究還是讓港府開始接受以計算綜援人士的開支作為制定綜援金的方法。

次年，港督彭定康要求衛生褔利司研究該一計劃是否符合綜援受助人的需要。1995年3月成立檢討綜援制度的督導小組，主席為社會福利署署長。這次檢討為港府首度以「基本開支」及「住戶開支調查」來衡量計劃援助的金額，如它在制定食物開支標準時，會按營養師的建議制定食物清單，然後再按統計處的數據把清單內食物售價的最低50%加總；其他需要則使用香港消費最低5%的住戶開支作準。最終政府在1996年至1997年期間落實該小組的建議，包括「提高健全成人及與家人同住長者的標準金、提高資產上限、新增回鄉養老計劃、調整豁免計算入息、簡化特別津貼、提高租金津貼」。在1992年至1997年期間，老年綜援個案升了48%，這可歸因於為香港欠長期退休金規劃之結果。

特區政府成立初期的緊縮政策

特區政府在成立後認為，香港自由放任和積極不干預的經濟政策，促成了當地1950年代以後的經濟繁榮。上述原則成為香港政府施政時的主要考慮點，令它拒絕在社會政策上作任何重大轉變。除此之外，《香港基本法》第107條規定香港特別行政區的「財政預算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字，與本地生產總值相對應」。上述條文表示只有當政府財政能力許可時，才會增加公共開支；同時，因其要求政府「力求收支平衡」，故此它也會以縮減社會服務及保障這一手段來達至此一目標。在整個1990年代至2000年代初期，由於香港經歷去工業化的最後一個階段及受1997年金融風暴等經濟挑戰所影響，申領失業綜援的人數持上升趨勢，從1993年佔整體個案的4%上升至2003年的17.3%（最高鋒）——它是當時香港唯一援助貧窮人士的政府現金措施。 除此之外，整體綜援領取個案亦因人口老化及中國大陸新移民來港而呈上升趨勢，從1997年的195,645宗升至2003年的288,648宗，有關預算從1993年的24億元增至2002年的160億元。

受上述理念影響，再加上香港特區政府在1998年至2003年期間因經濟環境需面對六年的財赤，皆使得它決定減少綜援金額及其他社會開支，令長者、失業人士、在職貧窮人士更苦於生計。不過首任行政長官董建華在首份施政報告中決定增加380元的長者綜援標準金額，與周永新向社署提交的長者調查結果一致。1998年，社署署長梁建邦在該署檢討綜援前的一晚對外宣稱「綜援養懶人」，以圖製造有利削減綜援的社會環境。及後政府官員一再重複上述說法。但當別人追問這一觀點有何證據支持時，他們多會說這只是傳達部分市民的意見。

該年12月社署推出的檢討報告書《投入社會 自力更生》表示，領取綜援的四人家庭每月所得相較低收入工作的工資高，而失業綜援個案持續上升，是因為綜援對比起工作較具吸引力。因此，他們計劃推出自力更生支援計劃，讓他們重投工作，改善這一「福利依賴」風氣。社署在1999年決定減少發放給失業健全成人及綜援領取金額高於部分低收入工作的家庭的援助。香港政府強調受助人自力更生，脫離綜援的態度與當時其他政府有意改革社會保障的趨勢一致，例如英国新工黨政府也提倡「從福利到就業」。1999年6月，自力更生支援計劃正式推行。單親綜援雖然也在是次檢討的討論範圍，但由於改動單親綜援具爭議性，故社署在2002年只實施容許單親綜援個案自願參與的欣葵計劃，向自願參與的單親母親提供就業支援。

同年，由於香港整體物價在1997年至1999年期間出現通縮，而政府發現過去依靠預測購買力變化來決定綜援的方法於此時令援助金上升幅度高於通脹。於是決定改以根據過去一年的物價上漲幅度來調整援助金額，並凍結援助金，以讓物價變動幅度追上綜援，期間政府亦在檢討綜援。社會福利署署長林鄭月娥在2001年發表講話時提道：「社會上有共識認為香港不應成為依賴重稅的福利社會，政府的支出是有限的，而自力更生、家庭凝聚力、社會支援的美德則應保留」。2003年政府完成檢討綜援，表示即使綜援標準金下調11.1%，領取者也能應付基本生活需要，故決定下調之，以抵消以前根據預測結果發放的綜援金額。同年有關措施實行——政府於當年一次性削減健全個案的援助金，殘疾和年老個案則分期削減到2004年。除此之外，「加強自力更生支援措施」在2003年6月出台，規定參與計劃者需接受更多工作配對，並於一星期以三天時間進行義務社區工作。2003年10月則推行「深化就業援助計劃」，讓失業健全個案接受工作訓練和就業輔導。該年政府人口專責小組亦提議收緊居港不足七年的新來港人士領取綜援的資格，以減少政府開支及讓他們於這段期間作經濟貢獻。自2004年開始，除特殊原因外，他們一般難以申請綜援。

2005年5月，社署根據其檢討結果，決定協助「單親家長建立自力更生能力，融入社會及尋找有薪工作的能力」，要求「最年幼子女達6歲的單親家長及雙親家庭照顧者」，每月從事兼職時数不少於32小時。若沒有完成，則不能領取每月225元的單親補助金。改革原因同樣是認為單親家庭若長期無就業，那麼就難以重返職場，而綜援因提供的援助優厚，故令他們失去工作的動力，不能成為子女的榜樣。上述計劃提出後引起社會爭議，社署最終讓步，把「最年幼子女滿6歲」的要求提升到12歲，同時把沒有完成計劃的罰則改成扣減200元的綜援金。2005年10月，上述計劃確定命名為欣曉計劃。次年4月開始實行。

凍結檢討金額與限制調整

2006至2007年的財政年度，香港政府首度出現盈餘。不過它在之後到2016年都沒有就綜援金額作檢討。只在2007年及2008年因物價上漲而在恆常調整之外，再作額外兩次的金額調整。取代恆常檢討的是它自2007年起會在財政預算案中決定一次性發放額外的綜援金。自力更生支援計劃方面，社署在2006年開始於三區試行「地區就業支援試驗計劃」，以提供失業人士的就業支援及訓練為重心。以失業青年為重心的「走出我天地計劃」亦在兩區推行，並在2009年於全港實行。2008年把部分支援計劃整合成「綜合就業援助計劃」。

2013年1月，把欣曉計劃、走出我天地計劃、綜合就業援助計劃整合成「自力更生綜合就業援助計劃」，改把就業支援交由社福機構及社工提供。社區工作亦成為機構負責的項目，由它們安排參與者向社會提供文書處理等義務工作。12月17日，香港終審法院就挑戰港府規定新來港人士須在港居住滿7年才可領取綜援的司法覆核（孔允明案）作判決，裁定港府敗訴，指它違反《基本法》及人權法，並批評「政府聳聳肩，然後向有需要人士說：『你們可以向本地慈善機構求助，懇求它們大發慈悲。』這是極其討厭的」。它認為港府不能以縮減自身開支為由不理會公共利益。除此之外它也認為有關規定對政府財政影響不大，亦對香港部分貧窮家庭不公；針對需讓新來港人士先作經濟貢獻此一說法，它反稱該些人士多為港人的妻子，因此讓他們在家無償照顧已是一種貢獻。次年恢復居港一年就可申請的規定。到2015年，有關新移民領取綜援的人數佔整體個案5%，比判決前多了1至2%。2017年2月1日，社署落實取消不供養父母證明書的安排，容許長者在沒有上述證明書的情況下申請綜援，但仍繼續要求收入及資產審查以家庭為單位計算。2019年2月1日，把長者綜援的適用年齡從60歲提高至65歲。2024年11月22日，社署表示將為失業綜援的15至59歲健全人士安排無償工作活動，以作為領取綜援的義務，沒有按規定參與者會被扣減7天援助金。

程序資格

要成功申請綜援，申請人首先需是香港居民，成為香港居民至少1年。在港亦需連續住滿1年，並在申請前過去一年沒離港超過56天。18歲以下者可豁免除是香港居民外的上述規定。非法留港或非以定居理由而留在香港者會因此不符合規定。部分情況下社署會動用酌情權讓申請人不需符合上述規定。

在符合上述規定後，申請人須經過以同住家人為一申請單位的收入及資產審查。1999年前則容許長者在家人填妥不供養證明的情況下，透過社署行使酌情權的方式獨立申請，但此一安排之後在1998年收緊。前者會計算同住家人的月入和其他親人的援助金總和。後者則包含銀行存款、保險換算後的價值、物業、股票等。範圍涵蓋他們「在香港、澳門、內地或海外所擁有的資產」。自住物業在擁有「年老、殘疾或經醫生證明為健康欠佳」的成員，或全部成員為50歲或以上的個案中不會計算作資產。若非上述情況同時又非單親個案，則在領取援助金的12個月後視作資產計算。若是單親個案，則在符合「最年幼子女未滿15歲」及計算物業價值後的資產淨值「不足以讓這個家庭按綜援的標準維持10年的生活」的情況下獲免計算。截至2025年5月，單身健全成人成功申請綜援的資產限額為36,500港元，而「兒童、老人、傷殘或經醫生證明為健康欠佳人士」則為54,000港元。計劃下滿65歲才會視作長者處理。若以家庭為單位申請，而家中擁有健全的人口，則每有一個健全成人或兒童，則把資產限額提升24,000港元，最多可提升至96,000港元；而每有一個「年老、殘疾或經醫生證明為健康欠佳的成員」，則能再上述金額上額外加至少54,000港元。若家庭沒有健全成人，資產限額則從2人的81,000港元起。收入限額則定為總入息「不足以應付他們在綜援計劃下的『每月認可需要總額』」。

年齡介乎15至59歲，且身體健全的人士若參與計劃時失業或「每月從工作中所賺取的入息少於$2,665或每月工作少於120小時」，則在領取綜援的同時須參與自力更生支援計劃。若他們因要照顧家人等原因而不能工作，那麼亦不用參加自力更生支援計劃。社署容許每個家庭最多一名照顧者不用參加計劃。若以照顧子女作理由，則只接受在「最年幼子女為12歲或以下」的前題下不用參與計劃。在單親個案當中，若最年幼子女年齡介乎12至14歲之間，則容許在每月工作最少32小時的情況下不用參與計劃。60至64歲的健全成人即使不參加自力更生支援計劃，也不用受懲罰。若被要求參與自力更生支援計劃但沒參與或沒有完成計畫要求，最高罰則是不能繼續接受援助；單親個案的最高罰則為扣減援助金額。

金額

綜援金本身可分為標準金額、補助金、特別津貼三部份。標準金額涵蓋領取人的各項基本需要所需費用，像是交通費、衣物費、食物費；補助金則提供給單親個案及符合資格的長期個案等特定群組；特別津貼會因個案的特別需求而提供，像是需要特別飲食、接受醫療服務、需要電話服務等。標準金額會受個案當中包含的是單身人士或家庭組合、有沒有兒童或長者、有沒有殘疾程度至少50%或健康欠佳的人士所影響。計劃中的長者界定為年滿65歲之人士；兒童則界定為「15歲以下或15至21歲並正接受全日制教育的人士」。至於計劃下「健康欠佳」、「殘疾程度達50%」、「殘疾程度達100%」、「需經常護理」的界定亦會影響領取金額——後三者跟「健康欠佳」的不同之處是前者屬較長期的身心障礙，後者屬較短期的疾病——多數情況下由香港公立醫院的醫生判定。「殘疾程度達100%」及「需經常護理」跟領取普通傷殘津貼和高額傷殘津貼的評定準則相同。

領取情況

在2024年3月31日，綜援個案共有199,205宗，涵蓋271,440人。具體個案的類別分佈如下：

類別	個案宗數	百分比
年老	111,633	59.0%
永久性殘疾	17,104	8.6%
健康欠佳	27,855	14.0%
單親	20,192	10.1%
低收入	1,530	0.8%
失業	16,943	8.5%
其他	3,948	2.0%

年老及殘疾是綜援的主要個案類別。年老個案從1993年開始至2023年一直維持佔整體個案至少一半；永久性殘疾則每年佔5.1%至10.4%之間；健康欠佳佔7.6%至13.8%之間。計劃下被界定為健全的個案較受經濟環境影響，如失業及低收入個案曾因去工業化和2000年代初經濟衰退等因素而上升，其中失業個案曾在1993年的4.0%升至2003年的17.3%，低收入個案則從1.5%升至2006年的6.2%——兩者都在2006年後於香港失業率低和最低工資立法的環境下下降。單親個案則相對而言不太受經濟環境影響。

社會問題

香港社會一方面關注市民濫用或騙取綜援的個案；但另一方面，受助家庭備受歧視的問題也是社會焦點。

詐騙綜援個案有惡化的趨勢；根據社會福利署的統計，經深入調查後確證有詐騙成分的個案2001/02財政年度236宗、總金額涉及1100萬港元，2004/05年則有665宗，總金額涉及3960萬港元。

2006年最受矚目的騙取綜援案件，被告是2004年印度洋大地震的生還者。梁惠淇及其丈夫高忠強在2004年底在泰國旅遊期間遇上海嘯，女方隨海漂流多時終獲救，兩夫婦在香港傳媒前大談生還經驗。但事件卻揭發梁惠淇是綜援申領者，2003年更申報丈夫失蹤，從而領取單親家庭補助金，涉案總金額達113,000港元。證據顯示梁惠淇報稱丈夫失蹤期間，曾離港旅遊9次，但由於離港日數沒有超過指定限期而沒有被社會福利署揭發。梁氏以個人名義申請單親綜援，因此其丈夫的資料未有在社署資料庫出現，當局未有發現破綻。屯門裁判法院於2006年3月3日裁定梁惠淇罪名成立，21日在屯門裁判法院被判監8個月，緩刑2年，及歸還多取的2475元予社會福利署。

事件揭露社會福利署審批綜援申請人漏洞，但社會團體社區組織協會幹事施麗珊接受《明報》訪問表示，這是例外的個案，擔心事件會妨礙有需要人士申請，建議社會福利署加強前線審批人手。

另外，前香港最高法院法官李栢儉夫婦於2003-2005年期間，隱瞞193萬元資產申領綜援，在2007年1月26日被判入獄11個月。年屆82歲的李栢儉及81歲的李夫人，成為全港年紀最大的服刑囚犯之一。懲教署發言人表示，獄中不會對年長囚犯有任何優待。主審裁判官李瀚良批評，社會福利署的評估機制存在漏洞並且容易被濫用。員工機構華員會社會保障助理分會主席陳振華同意機制存在漏洞，並表示人手短缺是導致調查不足的主因：「負責調查的部門員工有1600多人，每年卻要調查30多萬宗個案。」

2011年，擁有碩士學歷的梁健鵬因為畢業後一直找不到工作，而申請每月領取1,830港元度日。中大碩士梁健鵬失業事件被香港傳媒報道後，引起了香港社會的廣泛關注。

另外，2013年高等法院的判決變相容許新來港人士住滿一年即能申請綜援，引起了社會對綜援申請資格的反思。學者指出其爭議點有二︰第一類支持者認為綜援為社會福利（welfare），則其爭議點在於誰有權接受此福利；第二類支持者認為綜援是基本人權（human right），即爭議點在於綜援需要是否可預見的，個人人生規劃中的個人責任。

外部連結

• 社會福利署：綜援計劃介紹網頁
• 香港經濟研究中心：《從多角度看綜合社會保障計劃》